西藏基层治理的历史演进与制度创新

西藏地处中国西南边陲，是重要的边疆民族地区，其基层治理成效关乎当地社会稳定、经济发展，更对国家统一、民族团结和边疆安全意义深远。历经漫长岁月，西藏基层治理实现从传统到现代的深刻变革，走出一条兼具中国特色与西藏特点的基层治理之路。

一、西藏基层治理的历史演进

西藏基层治理的发展历程，紧密跟随国家发展大局，依据不同历史阶段的特点与需求，持续探索、创新、优化治理模式，为西藏的长治久安与繁荣发展奠定坚实基础。

（一）基层政权的重构与人民主体地位的确立。1959年西藏民主改革彻底废除了政教合一的封建农奴制，百万农奴获得解放，成为国家和社会的主人。政治制度层面，社会主义制度的建立为基层治理奠定了全新基础。1961年西藏各地实行普选，翻身农奴首次行使选举权与被选举权，参与基层政权建设。至1960年底，西藏建成1009个乡级政权、283个区级政权，以及78个县（含县级区）和8个专区（市）人民政权，大量藏族及其他少数民族干部脱颖而出，构建起覆盖城乡的基层政权体系，开启了人民当家作主的新纪元。

（二）治理模式的探索与多元主体的培育。改革开放时期，西藏农村推行家庭联产承包责任制，土地承包到户极大激发了农牧民生产积极性，农业生产力大幅提升。同时，城镇化进程推动社区化管理试点：城市组建社区居民代表大会、居委会等自治组织，农村建立村民代表会议制度，基层治理从行政主导逐步向民主自治转型。这一阶段，治理主体从单一政府向多元主体扩展，治理方式更趋灵活，为后续治理创新奠定了基础。

（三）党建引领与治理效能的全面提升。党的十八大以来，西藏深入贯彻新时代党的治藏方略，构建“党建引领+网格化” 治理模式，形成“街道（镇）大工委—社区大党委—网格党（总）支部—楼院党小组—党员中心户”五级组织链条，实现党组织对基层治理最小单元的全覆盖。同时，深化“驻村工作队”制度，工作队深入农村宣传政策、化解矛盾、助力发展，成为党和政府联系群众的桥梁纽带，推动基层治理向精准化、高效化迈进。

二、西藏基层治理的核心制度创新

在西藏基层治理的壮阔进程中，面对复杂多元的地域特征、民族构成以及不断发展变化的社会需求，一系列具有开创性意义的核心制度应运而生，照亮了西藏迈向现代化基层治理之路。

（一）“双带头人”工程：强化基层党组织战斗力

基层党组织作为党在基层全部工作和战斗力的基础，其引领作用的发挥程度直接关乎基层治理成效。西藏创新性推行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”制度。这一举措有效整合村“两委”资源，避免协调不畅问题，提升决策效率与执行力度。通过选优配强“双带头人”，基层党组织在乡村振兴、民族团结等工作中的领导核心作用显著增强，凝聚力和组织力大幅提升，为基层治理提供了坚强组织保障。

（二）“民生微实事”机制：解决群众急难愁盼问题

人民群众对美好生活的向往，始终是基层治理的出发点与落脚点。西藏建立 “群众点单—政府派单—党员接单”的民生服务闭环机制，聚焦群众急难愁盼问题，整合政府资源与党员力量，实现民生诉求快速响应。该机制通过项目化运作，将路灯维修、饮水安全等民生小事纳入政府实事工程，累计解决群众诉求超10万件，显著提升了基层治理的民生温度，密切了党群干群关系。

（三）自治区立法自治权：夯实基层治理法治基础

法治，是治国理政的基本方式，更是基层治理有序推进的根本保障。西藏自治区充分行使立法自治权，制定《西藏自治区民族团结进步条例》《藏传佛教事务条例》等地方性法规，将基层治理经验法治化。通过规范民族宗教事务管理、保障群众权益、维护社会稳定，构建起具有西藏特色的法治体系。

三、西藏基层治理的实践成就

基层治理作为国家治理体系的关键基石，西藏在基层治理领域取得的卓越实践成就，深刻诠释了中国特色社会主义制度在边疆地区的强大生命力。

（一）政治稳定与社会和谐

西藏持续深化反分裂斗争，创新“枫桥经验”西藏模式，建立县乡村三级调解网络，连续5年未发生重大暴恐案件，群众安全感满意度保持99%以上。民族团结进步创建实现全域覆盖，7市（地）获评全国民族团结进步示范市，平等团结互助和谐的民族关系持续巩固。

（二）法治化水平全面提升

法治兴则治理强，西藏基层治理牢牢把握法治这一关键抓手，全方位推动法治化进程迈上新台阶。实施“法律明白人”培养工程，全区100%行政村实现法律顾问全覆盖，98%的村建立法律服务站。创新“双语普法”模式，藏汉双语法治宣传覆盖90%以上农牧户。青少年法治教育普及率达95%，基层干部法治思维显著增强，形成办事依法、遇事找法的良好氛围。

（三）民生福祉持续改善

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人民大力支持下，西藏历史性消除绝对贫困，2020年以来投入乡村振兴资金超500亿元，发展特色农牧业、藏医药、文化旅游等产业，农牧民人均可支配收入年均增长10%以上。基础设施全面升级，行政村4G网络覆盖率达100%，医保参保率稳定在95%以上，人均预期寿命提高至72.19岁。

（四）文化传承与生态保护

文化是民族的灵魂，生态是发展的根基，西藏基层治理在守护文化传承与生态保护这两大“瑰宝”上不遗余力。建立427项非物质文化遗产保护名录，培养传承人2000余名，藏戏、唐卡等非遗项目得到活态传承。生态保护红线面积占全区50%以上，建成47个自然保护区，环境空气质量优良天数保持99%以上，主要江河湖泊水质达标率100%，筑牢国家生态安全屏障。

四、西藏基层治理的经验总结与启示

基层治理作为国家治理体系的基石，其成效直接关乎社会的稳定、发展与人民的福祉。西藏在长期的基层治理实践中探索出了一条极具特色且富有成效的道路，为我们呈上了一份珍贵的经验答卷，具有跨越地域、启迪全局的深远意义。

（一）党建引领的协同治理机制

构建“三维联动”治理架构，纵向贯通县乡村三级党组织，横向整合群团组织、社会组织及市场主体，建立“网格党支部+村民理事会+专业合作社”的治理共同体。创新“党员积分制”管理模式，将党员服务能力纳入量化考核体系，形成“党员联户、党群连心”的治理格局。基层党组织依托智慧党建平台实现政策宣传、便民服务、矛盾调解等事项线上办理，构建数字化党群服务体系。

（二）法治德治融合治理模式

创建“三治融合”运行机制，制定地方性法规将社会主义核心价值观融入传统文化传承，打造基层法治文化阵地与双语普法工作队。创新“玛尼堆调解法”等本土化纠纷解决机制，将传统调解智慧与现代法律规范相结合，构建多元化矛盾化解体系。注重发挥村规民约作用，形成道德规范与法律规范互补的治理格局。

（三）发展治理互促共进路径

构建“特色产业+基层治理”协同体系，通过藏药种植、文旅融合等特色产业发展增强基层组织服务能力。实施民生工程建立预警机制，推动民生改善与基层治理效能提升。基层自治组织通过参与产业发展积累集体经济，反哺公共服务供给与基础设施建设，形成经济发展与社会治理良性互动。

（四）传统现代融合治理范式

打造“云治理”平台体系，建成覆盖全区的政务服务网与数字化党建系统，实现政务服务事项网上办理与社会治理智能化。整合“村老协理会”“佛寺民主管理委员会”等传统组织资源，构建“数字平台+传统组织”协同治理网络，推动现代治理技术与传统治理智慧深度融合。

（五）边疆治理安全屏障建设

完善“五位一体”戍边体系，建设边境小康村与治安联防队伍，创新“党政军警民”协同机制。构建边境管控智能预警系统，运用现代信息技术实现重点区域动态监测。实施 “文化润边” 工程，培育特色宣教载体强化文化认同，构建集治安防控、文化传承、民生改善于一体的边疆治理体系。

西藏基层治理实践证明，坚持中国特色社会主义制度优势，立足民族地区实际，构建“党建引领、法治保障、文化铸魂、民生为本”的治理体系，是实现边疆长治久安与高质量发展的关键。西藏在基层治理中不断创新制度，积累丰富经验，对新时代全国基层治理具有重要示范价值。

（作者：山南市委党校中级讲师郑圆圆）

编辑：刘亚娟